【俠客島按】

這幾天的五中全會，盡管新聞、公報都沒出來，但是早已暗流涌動。對于必將深刻影響中國社會的“十三五”規(guī)劃來說，如今是一個關鍵時期。

“五年規(guī)劃”，是少數(shù)學者的研究方向。香港中文大學政治與公共行政系講座教授王紹光，清華大學國情研究院助理教授鄢一龍，在這個領域深耕多年。他們給俠客島（ID：xiake_island）發(fā)來獨家長文，詳細剖析，一部“十三五”規(guī)劃要出爐所必經(jīng)的十個步驟。十個步驟一環(huán)扣一環(huán)，異常繁復縝密，可不是坊間想象的拍拍腦袋舉舉手這么簡單。

一個五年規(guī)劃的出爐過程，可以窺見中國深層的治理邏輯。

十個步驟

其實，“十三五”規(guī)劃編制在“十二五”規(guī)劃實施的中期就開始了，歷時3年，共分為四個階段、十個步驟。

四個階段：第一階段為中期評估（2013年3月至2013年12月），第二階段為基本思路研究（2014年），第三階段為黨中央《建議》編制（2015年初到十八屆五中全會），第四階段為正式編制《綱要》（2015年10月到2016年3月）。

十個步驟：中期評估、前期調研、形成基本思路、黨中央《建議》起草、通過中央《建議》、起草《綱要》草案、公眾建言獻策、銜接論證、廣泛征求內(nèi)外部意見、審批與發(fā)布《綱要》。

第一步、中期評估（2013年3月至2013年12月）

我國從“十五”計劃開始引入中期評估，“十一五”規(guī)劃編制時期正式確立中期評估制度，并引入了第三方評估。“十二五”規(guī)劃中期評估由發(fā)改委牽頭，組織政府各部門和各地方開展內(nèi)部評估，邀請清華大學國情研究院、中國經(jīng)濟改革研究基金會國民經(jīng)濟研究所開展第三方獨立評估，通過調查研究、發(fā)放問卷的方式廣泛征求意見，并會同國家統(tǒng)計局及有關部門對單項指標監(jiān)測評價報告及初步評價結果進行審核。

國家發(fā)改委集中各方的意見，負責起草“十二五”規(guī)劃《綱要》實施中期評估報告，提請國家“十二五”規(guī)劃專家委員會論證后，連同論證意見，上報國務院審核。審核通過后，再提交全國人大常委會審議。全國人大財經(jīng)委通過實地調研，聽取匯報，初步審查報告的形式，開展“十二五”中期評估預審查。

這事已經(jīng)做過了。2013年12月25日，十二屆全國人大常委會第六次會議審議了“十二五”規(guī)劃《綱要》實施中期評估報告，由國家發(fā)改委主任徐紹史代表國務院報告。

第二步、前期調研（2013年底至2014年底）

在中期評估的基礎上，2013年底，國家發(fā)改委直接委托有關機構開展“十三五”規(guī)劃前期重大問題及基本思路研究。2013年底召開的中央經(jīng)濟工作會議就提出要著手啟動“十三五”規(guī)劃前期準備工作。

2014年4月17日，全國“十三五”規(guī)劃編制工作電視電話會議在京召開。4月23日，國家發(fā)改委發(fā)布了25個前期研究的重大課題，通過公開招標方式組織社會力量開展研究，其中有27個單位的選題入選。與此同時，國家發(fā)改委還開展了基礎調查、信息搜集、重點課題調研以及納入規(guī)劃重大項目的論證等前期工作。

第三步、形成“十三五”規(guī)劃的基本思路（2014年底到2015年3月）

中標的各部門及地方會同步開展各自的研究，并將研究成果上報國家發(fā)改委，由發(fā)改委起草基本思路意見稿，形成初稿后再征求各方面意見。

見諸新聞報道的就有，2014年9月2日，李克強主持召開會議，研究部署“十三五”規(guī)劃編制工作。9月20日，國家發(fā)改委在杭州召開“十三五”規(guī)劃基本思路研究座談會，征求九省區(qū)的意見。2014年底，“十三五”規(guī)劃的基本思路初步形成，提交黨中央和國務院。

第四步、黨中央《建議》起草（2015年初至2015年10月）

黨的《建議》由中央財經(jīng)領導小組牽頭成立起草小組，并直接在中央政治局常委領導下開展工作。從“十二五”規(guī)劃起草小組成員來源來看，全國人大、全國政協(xié)、國務院相關部門負責人，以及一些地方官員和學者都參與其中。

接下來，起草組、全國人大、全國政協(xié)等機構都會開展密集調研。特別是領導人會親赴基層調研。據(jù)統(tǒng)計，2015年以來，中央政治局常委共開展了26次調研，足跡遍布19個省份。

此外，《建議》的形成還需要廣泛征求各方意見。“十二五”規(guī)劃征求意見總共進行了兩輪，第一輪是8月份初稿形成之后，向120多個單位、部分黨內(nèi)老同志、黨的代表征求意見；第二輪是在十七屆五中全會審議期間，向黨的代表、黨外人士、政協(xié)委員征求意見。“十三五”同樣不例外。

第五步、通過中央《建議》

2015年7月20日，政治局召開會議，決定10月在北京召開五中全會，會議將審議和通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，并正式對外公布。

據(jù)“十二五”規(guī)劃《建議》的編制情況來看，這是一個集體決策的過程?？偣舱匍_了4次中央政治局常委會會議、2次中央政治局會議、1次中央全會討論和審議《建議》的編制。

據(jù)悉，“十三五”規(guī)劃《建議》的編制共有兩輪集體決策，第一輪是2015年6—7月間，《建議》形成送審稿以后，進行審議指導，為隨后的一定范圍征求意見做準備；第二輪是2015年9—10月間，圍繞著十八屆五中全會召開而進行的集體審議。

第六步、起草《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要（草案）》

在黨中央編制《建議》的同時，國家發(fā)改委同步編制《綱要》框架。2015年5月5日，國家發(fā)改委主任徐紹史主持召開全委“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作領導小組和起草小組第一次全體會議，啟動和部署“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作。同時開展專題調研，例如國家發(fā)改委副主任胡祖才率隊赴新疆、中國工程院開展專題調研。

在黨中央《建議》正式公布之后，形成《綱要》草案編制的初稿。《綱要》草案編制要一直持續(xù)到2016年“兩會”之前，這也是一個集思廣益的過程。

第七步、公眾建言獻策

目前，“十三五”規(guī)劃編制還沒有走到第七步。但依據(jù)此前已經(jīng)建立的固定程序，可以預期最后四個步驟將如何展開。

比如，“十二五”規(guī)劃編制期間，依托國家信息中心設置了“十二五”規(guī)劃建言獻策辦公室，公眾可以通過網(wǎng)站留言、電子郵件、手機短信、來電、來函、來訪等多種形式、多種渠道提出對“十二五”規(guī)劃編制的建議。同時，國家發(fā)改委還請全國總工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、貿(mào)促會、殘聯(lián)、工商聯(lián)、企業(yè)家協(xié)會，共同協(xié)助開展“十二五”規(guī)劃建言獻策活動，并召開專場討論會聽取建議。當時有100名左右不同行業(yè)、不同系統(tǒng)的代表參加座談會，國家發(fā)改委領導和“十二五”規(guī)劃起草組成員聽取了他們的建議。

第八步、銜接論證

規(guī)劃編制期間還需要和各部門、各地方進行規(guī)劃指標、規(guī)劃布局涉及的項目、規(guī)劃實施手段的銜接，以便不同類型和不同層級的規(guī)劃相互配合、形成合力，避免相互抵消。

在規(guī)劃草案的基礎上，組織規(guī)劃專家委員會對規(guī)劃進行咨詢、論證并提出咨詢報告。該報告將隨《綱要》一同提交全國人大審議。

我國五年規(guī)劃編制在“十五”計劃編制期間就有專家審議會制度。“十一五”規(guī)劃編制時期正式成立了專家委員會。專家委員會的構成特別強調不同專業(yè)背景，以及學術型專家和實務型專家的結合。

“十三五”規(guī)劃專家委員會延續(xù)了這一特征，55位專家涵蓋了經(jīng)濟、科技、公共管理、法學、環(huán)保等不同領域的學科背景，同時除了學者之外，還有具有豐富規(guī)劃編制經(jīng)驗的實務型專家。同時，“十三五”首次將4名企業(yè)家納入專家委員會。

第九步、廣泛征求內(nèi)外部意見

2015年底將形成《綱要》征求意見稿，開始廣泛征求各方面的意見。根據(jù)“十二五”規(guī)劃編制的經(jīng)驗，將比較集中地開展兩輪征求意見：

第一輪是在2015年12月上旬小范圍征求意見，主要征求地方、部門以及專家的意見，以更好地編制《綱要》草案。第二輪是2016年1月中旬開始大范圍地征求地方、部門、專家、人大、政協(xié)、黨外人士以及企業(yè)和基層群眾代表的意見，為2016年3月“兩會”審議工作做準備。

第十步、審批與發(fā)布《綱要》（2016年3月）

《綱要》集體議決的過程為：先由國務院常務會議、政治局常委會會議聽取匯報；然后由全國人大財經(jīng)委員會進行預審查；接著由國務院全體會議審議并提請全國人大審議，后經(jīng)政治局常委會會議批準；最后在2016年3月由全國人大十二屆四次會議審議通過。

2016年“兩會”之后，新華社將受權正式發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，隨后，全國各部門、各地區(qū)將廣泛開展學習“十三五”規(guī)劃的活動。

中國式?jīng)Q策

用長達三年的時間，先后經(jīng)歷以上十個步驟，才制定了一個全國五年規(guī)劃《綱要》，如果說其中沒有民主，就如同說一部七十多萬字的《紅樓夢》中沒有描寫愛情一樣。中國五年規(guī)劃決策不但是民主的，而且還具有以下突出特點：

第一，調查研究。重視調研是中國政府決策的最大特點，也是五年規(guī)劃編制的突出特點，中國的歷次五年計劃編制都開展系統(tǒng)的、專門的調查研究。“十二五”規(guī)劃編制期間，中國已經(jīng)形成了不同層次、不同類型的調研，包括最高決策者開展的調研、規(guī)劃起草組開展的調研，以及參與決策咨詢的全國人大、全國政協(xié)、各智庫等開展的調研。恰恰是通過廣泛的調研，使得決策者能夠掌握第一手的信息，使得五年規(guī)劃編制能夠做到實事求是。

“十二五”規(guī)劃編制期間也召開了若干次片會（指按照東部、西部、東北、中部等劃分的區(qū)域座談會）進行調研，但都是由國家發(fā)改委有關負責人主持。“十三五”規(guī)劃編制期間的調研有一個創(chuàng)新，即習近平同志圍繞著“十三五”規(guī)劃編制分別在浙江、貴州和吉林召開不同省區(qū)負責人座談會，與省區(qū)市負責人直接交換意見，對于“十三五”規(guī)劃編制做出部署。這在我們國家規(guī)劃編制歷史上是首次。

第二，廣泛協(xié)商。規(guī)劃編制通過反復的交流、比較和協(xié)商來逐步實現(xiàn)其科學性，這是一個寓科學于民主的過程，包括前期的頭腦風暴與初稿形成，編寫過程中的內(nèi)部反復商討，以及基本思路、《建議》、《綱要》草案、《綱要》征求意見稿形成后的多方、反復征求意見。這種幾上幾下的協(xié)商與集中，恰恰是中國式的協(xié)商民主。

第三，大眾參與。五年規(guī)劃編制是一個匯聚民意的過程，與政治參與不同，群眾路線要求決策者主動地逆向參與，深入廣大人民群眾，鼓勵普通公眾充分表達他們的意見，了解人民群眾的疾苦與需求。我國決策模式的最大特點是決策者逆向參與。除了專門開展面向全社會的建言獻策活動外，決策者還通過開展調研、召開座談會、聽取正式渠道和非正式渠道的公眾意見來實現(xiàn)公眾的廣泛參與。

“十三五”規(guī)劃編制前期就提供了公眾參與的渠道，2014年6月，國家發(fā)改委和各地方政府專門開通了“建言‘十三五’”微信公眾平臺，聽取并采納公眾建言。

第四，民主集中。只有通過高度的民主，具備有限理性的決策者才能處理海量分散的、不充分的信息，才能面對參與者的多元利益。“集思廣益”決策通過“屈群策”機制來收集分散的信息，克服信息不對稱；通過“合議決”機制來達成政治共識；通過“廣納言”機制來克服個人在決策上的片面性與主觀性。

由于這種決策模式重視不同決策主體事前的充分協(xié)商，從而可以有效地形成決策共識，避免表決時的掣肘與延宕，減少政策執(zhí)行過程中的困難。（文/王紹光 鄢一龍）

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